HR 9-11-2012 LJN BX0736 Het Waterschap Groot-Haarlemmermeer had in 1999 aan iemand een ontheffing verleend voor het maken en hebben van een steiger. Bij de ontheffing was de volgende mededeling gevoegd: “De houder wordt er op gewezen, dat naast deze ontheffing veelal nog de medewerking van andere overheden noodzakelijk is. Voorts is de toestemming nodig van de eigenaar en eventuele gebruikers van de grond waar in of op werken worden uitgevoerd, voor zover die grond geen eigendom is van c.q. in gebruik is bij de houder of het waterschap (…)”.
In 2006 had de rechtsopvolger van het Waterschap — het Hoogheemraadschap — besloten om een uniform ‘eigendommenbeleid’ te gaan voeren met marktconformiteit als uitgangspunt. Het uitvloeisel van het eigendommenbeleid was, dat het gebruik van het water en de waterbodem die zich onder de steiger bevinden afhankelijk werd gemaakt van een privaatrechtelijke toestemming. Immers, zo redeneerde het Hoogheemraadschap, met de (publiekrechtelijke) ontheffing was nog geen toestemming gegeven voor het (privaatrechtelijke) gebruik van het water en de waterbodem die zich onder de steiger bevinden. Het Hoogheemraadschap zegde daarop — voor zover nodig — de eerder verleende privaatrechtelijke toestemming op en stelde de houder van de ontheffing in staat om een nieuwe toestemming te verkrijgen, tegen een geleidelijk oplopende betaling. Maar mocht wel worden opgezegd en mocht de vergoeding wel gevraagd worden nu al een publiekrechtelijke ontheffing was verleend. De Hoge Raad oordeelt als volgt.
“Vooropgesteld wordt dat onderdeel 1.1 van het middel terecht tot uitgangspunt neemt dat de publiekrechtelijke bevoegdheid ontheffing te verlenen van het verbod in de Keur voor het hebben van werken zoals een steiger, moet worden onderscheiden van de privaatrechtelijke bevoegdheid toestemming te geven voor het gebruik van het water en de waterbodem waarop de steiger rust. Het verbod en de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing daarvan zijn immers gebaseerd op de taak van het Waterschap met betrekking tot de waterstaatsbelangen van zijn gebied en zijn gereglementeerd in de desbetreffende publiekrechtelijke regelgeving (de Keur). De verlening van de ontheffing geschiedt na afweging van de bij de ontheffing betrokken belangen tegen de belangen die verband houden met de bescherming van de waterstaatkundige verzorging van het beheersgebied van het Waterschap. De bevoegdheid tot het geven van privaatrechtelijke toestemming is gebaseerd op het eigendomsrecht van het Waterschap en ziet op het bijzondere gebruik van het water en de waterbodem door derden — dat wil zeggen ander gebruik dan overeenkomstig zijn publieke bestemming — en de (eventueel) daaraan te verbinden voorwaarden zoals het betalen van een vergoeding. Het aanleggen en hebben van een steiger is een dergelijk bijzonder gebruik. Het Waterschap was niet reeds op grond van het verlenen van de ontheffing gehouden om privaatrechtelijke toestemming tot dat bijzondere gebruik te geven, nu de ontheffing slechts geweigerd kan worden in verband met de waterstaatkundige belangen die door het betrokken verbod van de Keur beschermd worden. Genoemd onderscheid brengt dan ook mee dat een verleende ontheffing niet zonder meer een privaatrechtelijke toestemming tot een bepaald bijzonder gebruik impliceert.”