Inleiding
Alleen tegen besluiten op grond van artikel 2.3 Jeugdwet staat bestuursrechtelijk bezwaar en beroep open. Het gaat dan meestal om aanvraag om een voorziening op het gebied van jeugdhulp die door het college van burgemeester en wethouders is afgewezen. Als eenmaal een besluit is genomen tot toekenning van jeugdhulp en de ouder (of het kind) het niet eens is met de manier waarop uitvoering wordt gegeven aan het besluit, staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. In dat geval kan de ouder terecht bij de civiele rechter als de betreffende ouder stelt dat de gemeente onrechtmatig handelt. Een voorbeeld daarvan biedt een arrest van het Hof Amsterdam[1] inzake een procedure van een ouder tegen de gemeente Uithoorn. De zaak was aangespannen door een ouder die bij de rechtbank[2] in het ongelijk was gesteld. Kort gezegd gaat het over de vraag of de gemeente is tekortgeschoten in de uitvoering van haar wettelijke taak op grond van art. 2.3 Jeugdwet door niet binnen een redelijke termijn geïndiceerde en passende jeugdzorg te bieden.
De casus
Het gaat in deze casus om een jongen van 8 jaar met een ontwikkelingsachterstand en ernstige lichamelijke problemen, alsmede een autismespectrumstoornis met kenmerken van ADHD. Vanwege woede-uitbarstingen kan hij niet meer terecht op de reguliere buitenschoolse opvang. Een dag na de aanvraag voor een specifieke buitenschoolse opvang wordt de aanvraag toegewezen (28 juli 2017). Gelet op het feit dat de aanvraag namens de ouders is ingediend door de casusregisseur van het sociaal team van de gemeente ga ik ervan uit dat daarvoor al onderzoek heeft plaatsgevonden.
Het gaat niet goed op de toegewezen buitenschoolse opvang. Na twee keer twee uur wennen bericht de hulpaanbieder dat het aanbod niet passend is voor de jongen. In oktober wordt de gemeente op de hoogte gesteld. Dan volgt veel overleg met niet altijd even duidelijke communicatie. Uiteindelijk wordt bekeken of een persoonsgebonden budget (pgb) een oplossing kan bieden. Het college wil het pgb wel verstrekken maar uiteindelijk leidt dat niet tot een goed resultaat.
Dan volgt een nieuwe aanvraag van de ouders voor een (andere) voorziening in natura op 21 augustus 2018. Een week later honoreert het college de aanvraag en verstrekt het de verzochte voorziening. Ook die voorziening blijkt niet te voldoen aan de wensen van de ouders (vooral vanwege de afstand tot de voorziening en het gebrek aan vertrouwen). De hulp wordt in oktober 2018 gestaakt. Een derde aanvraag honoreert het college eveneens binnen een week op 4 maart 2019. Uiteindelijk kan daar de jeugdige de hulp die nodig is, worden geboden.
Volgens ouders heeft het echter allemaal te lang geduurd voordat de jongen passende jeugdhulp kreeg, wat onrechtmatig is en in strijd met artikelen 2.3 en 2.4 van de Jeugdwet, artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikelen 3 en 23 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK). Hierdoor hebben ouders en de jongen schade geleden. Zij vragen de civiele rechter om voor recht te verklaren dat de gemeente onrechtmatig jegens hen gehandeld heeft. De schade zal in een afzonderlijke procedure worden opgemaakt bij staat.
Is het handelen van de gemeente onrechtmatig?
Volgens de ouders heeft de gemeente gehandeld in strijd met wettelijke bepalingen uit de Jeugdwet en internationale verdragen. Die onrechtmatigheid zit niet in de beslistermijn (telkens is ruimschoots binnen de termijn besloten) maar in de uitvoering. De gemeente had geen passende voorziening beschikbaar voor de hulp, zocht niet met voldoende voortvarendheid naar een andere, passende voorziening en stelde onvoldoende middelen beschikbaar om de geïndiceerde hulp te bieden, aldus de ouders.
Het oordeel van het hof
Het hof overweegt dat de gemeente verantwoordelijk is voor een kwalitatief toereikend aanbod om haar jeugdhulpplicht te kunnen voldoen (art. 2.6 Jeugdwet). Dat betekent dat de gemeente de ondersteuning, hulp en zorg moet inkopen of contracteren die jeugdigen en hun ouders in haar gemeente nodig hebben. De zorg mag buiten de gemeentegrenzen worden geboden. Bij de vormgeving van haar jeugdhulpplicht heeft de gemeente beleidsvrijheid. Het is de gemeente die beslist of en welke voorziening nodig is. Bij de bepaling van de aangewezen vorm van jeugdhulp houdt de gemeente redelijkerwijs rekening met behoeften en persoonskenmerken van de jeugdige en zijn ouders en wordt, voor zover redelijkerwijs mogelijk, de jeugdige en zijn ouders keuzevrijheid geboden met betrekking tot de activiteiten van jeugdhulp. In de beoordeling of een jeugdige of een ouder een voorziening nodig heeft en welke voorziening hij nodig heeft, kunnen budgettaire overwegingen niet maatgevend zijn en het enkele feit dat het gemeentelijk budget voor jeugdhulp overschreden wordt doet niet af aan de jeugdhulpplicht. Wel mag de gemeente bij de inkoop van zorg letten op de prijs en mag zij kijken hoe bepaalde vormen van ondersteuning, hulp en zorg efficiënter en goedkoper geregeld kunnen worden.
Vervolgens gaat het hof uitgebreid in op de vraag of de lange periode tussen de oorspronkelijke hulpvraag en de plaatsing van de jeugdige een onrechtmatige daad van de gemeente oplevert. Het komt echter er volgens het hof op aan of de gemeente in de gegeven omstandigheden verwijtbaar heeft stilgezeten bij het zoeken naar een passende voorziening voor de jeugdige. Het hof concludeert dat dit niet het geval is. De gemeente heeft telkens adequaat en voortvarend gehandeld. Het tijdverloop wordt verklaard door het feit dat de gemeente rekening heeft gehouden met de (veranderende) wensen van de ouders van de jeugdige. Dat strookt met de keuzevrijheid die de gemeente de jeugdige en zijn ouders op grond van art. 2.3 lid 5 Jeugdwet zo mogelijk moet bieden, en met de behoefte aan eigen inbreng en regie van de ouders. Het is bovendien ongewenst om zorg op te dringen.
De gemeente kan ook niet worden verweten dat zij vanwege budgettaire consequenties niet een goede voorziening heeft geboden, aldus het hof. Integendeel, de gemeente was zelfs bereid een contract af te sluiten met een nog niet gecontracteerde aanbieder die mogelijk de goede hulp kon bieden. Dat de gemeente erkende dat het moeilijk was een op de hulpvraag passende voorziening aan te bieden maakt dat volgens het hof niet anders.
Conclusie van het hof is dat de gemeente niet onrechtmatig wegens (in strijd met de Jeugdwet) heeft gehandeld. De beide ingeroepen verdragen, het IVRK en het EVRM bieden geen verdergaande bescherming dan de Jeugdwet in de gegeven omstandigheden. De rechtbank was tot dezelfde conclusie gekomen. Het hof bekrachtigt het vonnis van de rechtbank.
Noot
Het gaat in deze casus niet om de besluiten: het college heeft immers telkens besluiten genomen. Alleen de uitvoering, het vinden van een goede aanbieder, is bemoeilijkt. De gemeente heeft telkens adequaat en voortvarend gehandeld maar, mede vanwege de wensen van de ouders, was het telkens ingewikkeld om een goede aanbieder te krijgen. Als je de uitspraak leest dan is dit standpunt zeker te volgen. Consequentie is vervolgens wel dat de hulp waarvan iedereen vindt dat die nodig is, niet aan de jeugdige kan worden geboden. Uiteindelijk wel, na twee jaar…
Opvallend is het standpunt van het hof dat de beide internationale verdragen geen verdergaande bescherming bieden dan de Jeugdwet. Weliswaar ‘in de gegeven omstandigheden’, aldus het hof. Wellicht dat met die beperking nog te leven valt. In het algemeen bieden beide verdragen zeker verdergaande bescherming dan de Jeugdwet. Te denken valt aan de drie centrale artikelen uit het IVRK. Het verdrag verplicht staten bij beslissingen over het kind de belangen van het kind voorop te stellen (artikel 3), de ontwikkeling van het kind te waarborgen (artikel 6), kinderen gelijk te behandelen (artikel 2) en voor het vaststellen van hun ontwikkelingsbelang de visie van de kinderen over een besluit dat hen aangaat te horen en daaraan passend gewicht toe te kennen (artikel 12). In de Jeugdwet is aan deze artikelen nauwelijks aandacht besteed.
Al met al een uitspraak die goed te volgen is en die duidelijk maakt dat de gemeente in ieder geval adequaat en voortvarend dient te handelen. In mijn praktijk zie ik wel eens voorbeelden waarin wel meer voortvarendheid aan de dag had kunnen worden gelegd.
Willie Elferink
[1] Hof Amsterdam 12 november 2024, ECLI:NL:GHAMS:2024:3118.
[2] Rechtbank Amsterdam 30 november 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:6711.