Inleiding
In het jeugdstelsel wordt een onderscheid gemaakt tussen vrijwilligheid en dwang. In het vrijwillig kader wendt een ouder of een jeugdige zich tot de overheid om hulp vanwege problemen bij de ouder of het kind. De hulp is vrijwillig: het is aan de ouder en het kind om daarvan gebruik te maken. Als blijkt dat het vrijwillig kader niet werkt en de ontwikkeling van het kind bedreigd wordt, komt het gedwongen kader in zicht. De kinderrechter beslist dan dat het kind onder toezicht wordt gesteld en de bij die beslissing aangewezen gecertificeerde instelling zorgt voor inzet van de noodzakelijke hulp. Ouders en kind moeten meewerken, van vrijwilligheid is geen sprake meer. Medewerking kan worden afgedwongen (weliswaar binnen zekere grenzen).
Tussen beide kaders is, buiten de wet om, in de praktijk nog een ander kader tot stand gekomen: het drangkader. Daarin worden gezinnen bewogen om ‘vrijwillig’ mee te werken aan de hulpverlening. Als geen medewerking tot stand komt, zal, zo wordt de ouders voorgespiegeld, naar alle waarschijnlijkheid een ondertoezichtstelling volgen. In dit drangkader spelen de zogenaamde jeugdbeschermingstafels een belangrijke rol. Het is een overlegvorm waarin veelal hulpverleners, raad voor de kinderbescherming, jeugdbeschermers, jeugdconsulenten en ouders, eventueel jeugdigen, bespreken welke hulp passend en noodzakelijk is.[1]
In het vrijwillig kader kan een gezin zich tot de bestuursrechter wenden als ouder of kind het met de gemeentelijke beslissing over de inzet van hulp niet eens is. De rechtsbescherming in het gedwongen kader vindt plaats door de civiele rechter, de kinderrechter. In het drangkader is echter geen sprake van rechtsbescherming: omdat het meestal om feitelijke handelingen gaat is bestuursrechtelijke rechtsbescherming niet aan de orde en omdat het (nog) niet om een ondertoezichtstelling gaat is rechtsbescherming bij de kinderrechter evenmin mogelijk. Een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zou wellicht in dit gebrek aan rechtsbescherming in het drangkader kunnen voorzien.
Rechtspraak over het drangkader
Een van de eerste uitspraken over het drangkader betreft die van de rechtbank Rotterdam.[2] Het gaat om een zaak waarin een ouder een brief van de ‘jeugdbeschermingsplein’ heeft gekregen met de volgende inhoud: “Wijkteam Oude Noorden, Mevrouw M. Stok, maakt zich ernstig zorgen over uw kind(eren) en heeft dit het Jeugdbeschermingsplein gemeld. De zorgen gaan over de ontwikkeling en mogelijk ook over de veiligheid van [het kind] . Op 19-2-2015 hebben wij de melding op het Jeugdbeschermingsplein besproken en ook wij maken ons zorgen over [het kind] . U krijgt daarom een contactpersoon van het Jeugdbeschermingsplein toegewezen. Deze gaat u helpen om de opvoedingssituatie van [het kind] te verbeteren. Deze hulpverlening is niet meer vrijblijvend, daar zijn onze zorgen te ernstig voor. Wij adviseren u dus dringend om mee te werken.”
De rechtbank oordeelde dat geen sprake was van een besluit zodat de bestuursrechter geen rechtsbescherming kon bieden en verklaarde het beroep ongegrond (het college had het bezwaar in het besluit op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat geen sprake was van een besluit). De rechtbank overwoog daarbij dat de brief niet enig rechtsgevolg in het leven roept, er worden geen rechten, aanspraken of verplichtingen vastgesteld, gewijzigd of opgeheven en ook geen bevoegdheid of een status vastgesteld, gewijzigd of opgeheven.
Formeel juridisch valt daar wel iets voor te zeggen maar voor het betreffende gezin moet zo’n brief toch wel erg dreigend overkomen. De vermelding in de brief dat het gezin dringend wordt geadviseerd mee te werken en dat de hulpverlening niet meer vrijblijvend is duidt er toch op dat een ondertoezichtstelling niet meer ver weg is. Het zou gewenst zijn dat een ouder of kind een dergelijke conclusie kan voorleggen aan de rechter.
De Amsterdamse treiteraanpak
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft geen taak in de soort beslissingen die hiervoor zijn genoemd. Toch heeft ze een belangrijke uitspraak gedaan die wellicht tot de conclusie kan leiden dat er wel degelijk sprake is van een besluit in het drangkader en dat dus wel rechtsbescherming openstaat.
Het gaat in deze zaak om een persoon die is opgenomen in de zogenaamde Amsterdamse treiteraanpak. Met deze aanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met meerdere partners, waaronder de politie, het Openbaar Ministerie, woningbouwcorporaties en Jeugdbescherming Amsterdam, een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. Er wordt een kernteam gevormd, de partners in dat team maken een plan van aanpak en er kunnen acties worden ondernomen. Voorbeelden van die acties zijn onder andere buurtonderzoek, mondelinge waarschuwingen, mediation of een gebiedsverbod. Opname in de treiteraanpak leidt er dus toe dat informatie over de betrokkene wordt verzameld. Opname in de treiteraanpak heeft verder tot gevolg dat de verschillende instanties deze informatie structureel en op grote schaal delen en daarmee de persoonsgegevens van de betrokkene verwerken.
De in de treiteraanpak opgenomen persoon vond dat zij ten onrechte daarin was opgenomen. Ze verzocht om opname in de treiteraanpak en de dossieropbouw daaromtrent te beëindigen. De burgemeester wees dat verzoek af en verklaarde het daartegen ingediende bezwaar niet-ontvankelijk omdat geen sprake zou zijn van een besluit. De rechtbank volgde de burgemeester daarin.
De Afdeling volgde de rechtbank niet en oordeelde dat een opname in de treiteraanpak met een besluit moet worden gelijkgesteld. De uitspraak is gedateerd 3 juli 2024 en is op rechtspraak.nl te vinden onder ECLI:NL:RVS:2024:2715. Ze overweegt dat opname in de treiteraanpak is bedoeld om ervoor te zorgen dat verschillende instanties beter met elkaar kunnen samenwerken om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. Wanneer tegen de beslissing om iemand op te nemen in de treiteraanpak geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel open staat, kan de betrokkene alleen via een verzoek tot verwijdering van na de opname verwerkte persoonsgegevens als bedoeld in artikel 17 van de AVG de rechtmatigheid van die verwerking aan de orde stellen. Maar dat betekent al dat persoonsgegevens mogelijk op grote schaal verwerkt zijn en dat de gevolgen daarvan niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt. Het volgen van die weg is dus voor degene die is opgenomen in de treiteraanpak onevenredig bezwarend. En daarom moet, aldus de Afdeling, opname in de treiteraanpak met een besluit gelijk worden gesteld. Conclusie van de Afdeling dat tegen de beslissing tot opname in de treiteraanpak wel degelijk kan worden opgekomen bij de bestuursrechter.
Het strategisch besluitbegrip
De Afdeling redeneert in deze casus naar een besluit toe. Opname in de treiteraanpak is op zich geen besluit want het is niet gericht op enig rechtsgevolg: er worden geen nieuwe rechten of plichten in het leven geroepen en geen bevoegdheid of status vastgesteld of gewijzigd. De betrokkene kan verzoeken om de verwerkte persoonsgegevens te verwijderen op grond van de AVG. Maar als achteraf blijkt dat het verzoek tot verwijdering terecht is ingediend dan zijn al persoonsgegevens verwerkt. Dat kan alleen worden voorkomen als daarvoor, dus meteen na opname in de treiteraanpak, wel rechtsbescherming open staat. Daarom vindt de Afdeling dat de beslissing tot opname met een besluit moet worden gelijkgesteld.
De redenering die de Afdeling volgt is niet helemaal nieuw. Al eerder zijn beslissingen van het bestuur aangemerkt als besluit, niet omdat ze dogmatisch een besluit zijn maar omdat om redenen van individuele rechtsbescherming wel behoefte bestaat om die handeling te kunnen aanvechten.[3] De vraag is nu of deze redenering ook kan worden toegepast ingeval van bespreking in de jeugdbeschermingstafel.
Geldt de treiteraanpak ook voor het drangkader?
Net als bij de treiteraanpak het geval is, start in het gros van de gevallen drang bij bespreking in een jeugdbeschermingstafel. Daarbij zitten verschillende partijen om tafel en daarin worden dus ook persoonsgegevens verwerkt. Op zich staat tegen de beslissing tot bespreking in de jeugdbeschermingstafel geen rechtsbescherming open: de rechtbank Rotterdam heeft duidelijk gemaakt dat die beslissing niet is gericht op enig rechtsgevolg. En net als bij de treiteraanpak kan daar alleen tegen worden opgekomen via een verzoek tot verwijdering als bedoeld in artikel 17 AVG. Maar dan zijn al wel de nodige persoonsgegevens verwerkt. De redenering van de Afdeling volgend zou ik dan menen dat de beslissing tot bespreking of agendering van een zaak in een jeugdbeschermingstafel met een besluit als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht moet worden gelijkgesteld. En dat betekent dus dat daartegen de rechtsbescherming bij de bestuursrechter open staat.
Reeds eerder bepleitte ik handelingen in het kader van drang aan te merken als een besluit, hetzij doordat hulp als bedoeld in de Jeugdwet wordt aangeboden (de Rotterdamse casus) dan wel via een meer strategische invulling van het begrip besluit.[4] De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State lijkt daarvoor een goede basis te verschaffen. Belangrijker is dat daarmee ook voor gezinnen de mogelijkheid gecreëerd is om handelingen in het kader van drang voor te leggen aan de rechter als persoonsgegevens al dan niet terecht worden verwerkt. De rechter kan dan beoordelen of de betrokken jeugdige terecht in een drangkader is geplaatst. Die rechter zal in de eerste aanleg de rechtbank zijn. Punt van aandacht is wel waar dan het hoger beroep moet dienen. Omdat besluiten als bedoeld in artikel 2.3 Jeugdwet hoger beroep aan de Centrale Raad van Beroep kunnen worden voorgelegd, ligt het voor de hand die keuze ook hier te maken. Echter, de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak verzet zich hiertegen. Deze zaken zouden dan bij de Afdeling bestuursrechtspraak terecht komen en dat is wel onlogisch. Daar ligt dan een taak voor de wetgever.
Willie Elferink
[1] Meer over het drangkader: D.S. Verkroost 2022, Met zachte drang. Uitgangspunten voor jeugdhulpverlening op het snijvlak van vrijwilligheid en dwang. Een sterk verkorte versie is te vinden in: D.S. Verkroost, Jeugdhulpverlening, ‘met zachte drang’, FJR 2023/31.
[2] Rb. Rotterdam 24 november 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:8533.
[3] Zie bijvoorbeeld ABRS 10 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI7282.
[4] Zie C.B. Modderman, T.H.G. Robbe en G. Boogaard e.a., Juridische vragen in het sociaal domein 2, Boom juridisch 2024, pagina 44.