Inleiding
Op 13 juli 2023 heeft de Centrale Raad van Beroep[1] een uitspraak gedaan in een Jeugdwetzaak. De uitspraak gaat over de vraag of een later besluit tot toekenning van een voorziening over een bepaalde periode dat afwijkt van een besluit over een eerdere periode dat laatstgenoemde besluit onrechtmatig maakt. Niet geheel onverwacht oordeelt de Centrale Raad van Beroep, in navolging van de rechtbank Den Haag,[2] dat dit niet het geval is. In deze notitie een samenvatting van beide uitspraken, voorzien van enige kanttekeningen.
De casus, bestuurlijke fase
Het gaat over een jongen van 15 jaar (ten tijde van het primaire besluit) met een zeldzame chronische longaandoening en ADD. Hij heeft extra aansturing en toezicht nodig. De moeder van de jongen heeft een aanvraag ingediend bij het college van de gemeente Westland. De aanvraag ziet op individuele begeleiding. De moeder is van plan zelf de begeleiding te bieden. Er heeft een huisbezoek plaatsgevonden en een plan van aanpak opgesteld. Daarna is er nog een huisbezoek geweest. Het college heeft daarop gevonden dat sprake is van bovengebruikelijke zorg en een persoonsgebonden budget toegekend van 246 uur per jaar voor de periode 9 oktober 2018 tot en met 8 april 2020. Daartegen heeft de moeder bezwaar ingediend. Zij is van mening dat er meer uren nodig zijn. Het college heeft in het besluit op bezwaar benadrukt dat, in aansluiting bij de CIZ-indicatiewijzer 2014, onderscheid is gemaakt tussen gebruikelijke en bovengebruikelijke zorg. Het enkele gegeven dat de moeder de verschillende zorgmomenten zelf omvangrijker heeft ingeschat is niet voldoende. Volgens het college is niet onderbouwd of gebleken dat de moeder die zorg in die omvang daadwerkelijk als extra, bovengebruikelijke zorg verleent, naast de gebruikelijke zorg die zij geacht wordt te verlenen aan een zoon van die leeftijd. Tegen het besluit op bezwaar stelt de moeder beroep in.
De beroepsgronden van de moeder
De moeder stelt in beroep dat het college 4 uur en 45 minuten per week toewijst terwijl de daadwerkelijke benodigde zorg bestaat uit 7 uur per week. Zij wijst er onder meer op dat meer uren nodig zijn vanwege de omstandigheid dat de zoon de hulp niet accepteert, dat zij veel contacten heeft met de school, meer dan ouders van een gemiddeld kind, en dat het college daarmee geen rekening heeft gehouden. Bovendien heeft het college voor de nieuwe periode vanaf 9 april 2020 tot en met 8 april 2021 opnieuw een voorziening toegekend, echter voor een aanzienlijk groter aantal uren dan in de periode daarvoor terwijl de zorgbehoefte niet is gewijzigd. Het college blijft op het standpunt staan dat de getroffen voorziening juist is. Dat voor de periode daarna een groter aantal uren is geïndiceerd, komt volgens het college door het nieuwe beleid dat de gemeente voert waarbij niet is uitgegaan van een berekening per minuut, maar van een minutencategorie per ontwikkeltaak. Het nieuwe onderscheid naar ontwikkeltaken en categorieën leidt in de situatie van de jongen tot toekenning van aanzienlijk meer uren dan dat daadwerkelijk aan zorg wordt besteed. Dit is door de betrokken gedragswetenschapper opgemerkt, maar niet gecorrigeerd, omdat een van de (hoofd)doelen van voornoemde berekeningsmethodiek uniformiteit is. Deze voor de moeder positief uitvallende beleidskeuze brengt echt niet met zich dat de werkelijke aan de jongen verleende bovengebruikelijke zorg hoger is dan het aantal uren dat haar bij het bestreden besluit is toegekend.
Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank toetst het besluit en de beroepsgronden aan het stappenplan dat de Centrale Raad van Beroep op 1 mei 2017[3] heeft vastgesteld. Op basis van een interview over de dagroutine en twee huisbezoeken is de hulpvraag correct in kaart gebracht. Tevens zijn de aanwezige beperkingen kenbaar in kaart gebracht. Er is vervolgens met de moeder op diverse dagelijkse onderdelen besproken hoeveel tijd daarvoor meer nodig is dan voor een kind zonder beperkingen. Vervolgens is een plan van aanpak opgesteld dat als uitgangspunt is genomen bij de berekening van het toe te kennen aantal uren. Hiervoor heeft het college, in afstemming met een gedragswetenschapper, de uren gebaseerd zoals die in de CIZ indicatiewijzer en op grond van artikel 4, eerste lid sub b van de Nadere regels jeugdhulp Westland 2016 zijn berekend. De uitkomst hiervan is bovendien met de moeder besproken en zij kon zich hierin vinden. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook aan het bestreden besluit zorgvuldig onderzoek ten grondslag gelegd. Het college heeft over de gestelde extra zorgmomenten voldoende uitleg gegeven. De voorziening is terecht in deze omvang toegekend. Het college heeft ook voldoende toegelicht waarom in het latere besluit een andere, meer omvangrijke, voorziening is getroffen. Het beroep wordt ongegrond verklaard.
Het hoger beroep en het oordeel van de Centrale Raad van Beroep
In hoger beroep voert de moeder aan dat het college en de rechtbank ten onrechte de getroffen voorziening voldoende vinden. Er zijn meer uren nodig. Dat blijkt uit het nieuwe besluit waarin meer uren zijn toegekend. De Centrale Raad van Beroep volgt in dit opzicht de rechtbank. Dat het latere besluit meer uren toekent heeft niet te maken met een andere waardering van de situatie maar met een ingevoerde verandering in de berekeningssystematiek. Het enkele feit dat als gevolg van invoering van een andere berekeningsmethode, over een latere periode een besluit is genomen dat voor de moeder gunstiger uitpakt dan het besluit hier in geschil, maakt dat laatste besluit nog niet onjuist. Het hoger beroep is ongegrond, de uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
Noot
Heel verrassend is de uitspraak niet. Het college heeft een nieuw systeem ingevoerd dat voor de betrokkene beter uitpakt dan het eerdere systeem. Dat maakt het eerdere besluit niet onrechtmatig. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep is op te maken dat de moeder ook niets heeft aangevoerd tegen de stelling van het college dat van een andere waardering van de situatie geen sprake was. Een wijziging van beleid waardoor voor een volgende periode een ander besluit moet worden genomen kan op zich zelden tot het oordeel leiden dat het eerdere besluit onrechtmatig was. Het bestuur dient immers de ruimte te hebben een beleid te wijzigen. Het was kansrijker geweest als in (hoger) beroep was aangevoerd dat het beleid dat gold ten tijde van het besluit over de eerste periode onrechtmatig was. Dan zou het kunnen dat het daarop gebaseerde besluit eveneens onrechtmatig was.
Het lijkt erop dat dit de enige grond in hoger beroep is geweest. De Centrale Raad van Beroep laat zich alleen uit over de betekenis van het nieuwe besluit voor het eerder genomen besluit. Het was interessant geweest als de moeder had aangevoerd dat een aantal activiteiten dat door het college was aangemerkt als gebruikelijke hulp in feite bovengebruikelijke hulp is. Artikel 4, eerste lid, onder b van het Besluit nadere regels jeugdhulp van de gemeente bepaalt dat de beoordeling van gebruikelijke ondersteuning en bovengebruikelijke ondersteuning wordt gebaseerd op de CIZ Indicatiewijzer 2014, een en ander voor zover het een voorziening betreft die onder de Jeugdwet valt en voor zover van toepassing op de jeugdige. Die Indicatiewijzer geeft weliswaar een indicatie van wat gebruikelijk en wat bovengebruikelijk is maar laat veel ruimte voor interpretatie. Het college heeft gevonden dat ziekenhuisbezoek en begeleiding naar afspraken met artsen en behandelaars, alsmede de contactmomenten die een ouder heeft met school, onder gebruikelijke zorg vallen. De rechtbank heeft dat eveneens geoordeeld. Maar als die begeleiding nu zodanig veel zorg met zich meebrengt vanwege de persoonsproblematiek van de jeugdige dan zou het best mogelijk zijn om te stellen dat de daarmee gepaard gaande uren als bovengebruikelijk moeten worden aangemerkt. Ik kan me voorstellen dat het overtuigen van de jeugdige van de noodzaak van medische behandeling of zorg, gelet op de specifieke situatie zodanig veel tijd kost dat van bovengebruikelijke hulp kan worden gesproken. Dat zou dan uiteraard moeten worden onderbouwd door de ouders maar helemaal uitgesloten acht ik dat niet.
Tenslotte nog een opmerking over wie partij is in het geschil. Het valt mij op dat de rechtbank spreekt over eiseres en de Centrale Raad van Beroep over appellant. De rechtbank merkt de moeder aan als eisende partij, de Centrale Raad van Beroep de jeugdige. Ten tijde van het bestreden besluit was de jeugdige 15 jaar, ten tijde van uitspraak van de rechtbank was hij 17 jaar. De Centrale Raad van Beroep overweegt dat het hoger beroep is ingediend door zijn moeder namens de jeugdige. In artikel 8:21 Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat natuurlijke personen, onbekwaam om in rechte te staan, worden vertegenwoordigd door hun vertegenwoordigers naar burgerlijk recht. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde personen zelf in het geding kunnen optreden als zij tot een redelijke waardering van hun belangen in staat zijn. Het lijkt me dat de Centrale Raad van Beroep terecht de jeugdige aanmerkt als partij namens wie door de moeder hoger beroep is ingesteld.
1 augustus 2023
W. Elferink
[1] Centrale Raad van Beroep 13 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1460
[2] Rechtbank Den Haag 27 september 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:14505 (de uitspraak is niet gepubliceerd)
[3] Centrale Raad van Beroep 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477