Inleiding
Een aanvraag is volgens artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. De aanvraag wordt op grond van artikel 4:2 van die wet ondertekend en bevat ten minste naam en adres van de aanvrager, dagtekening en aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
In de Jeugdwet zijn geen nadere bepalingen gesteld over de aanvraag. Wel wordt het begrip in veel gemeentelijke verordeningen jeugdhulp genoemd. In die verordeningen is veelal bepaald dat een jeugdige of een ouder eerst een melding of een hulpvraag (hierna: melding) moeten voorleggen aan het college en, na onderzoek, een aanvraag kunnen indienen. Pas dan is in de optiek van die verordeningen sprake van een aanvraag. Dat betekent dat de verordening een onderscheid maakt tussen melding en aanvraag.
De rechtspraak maakt dat verschil vaak niet. Een goed voorbeeld hiervan vormt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 november 2022.[1] Deze uitspraak vormt de aanleiding om eens wat nader te kijken naar de begrippen melding en aanvraag.
De casus
Het gaat in deze casus om een jongen, ten tijde van de primaire beslissing bijna 16 jaar oud. Hij heeft al hulp van gemeentewege tot 1 januari 2020. In 2019 is er op 18 oktober contact geweest tussen ouders en gemeente en heeft een huisbezoek plaatsgevonden op 26 november. Er is een gezinsplan opgesteld op 17 januari 2020. Het plan is later aangevuld. Uiteindelijk komt het tot een besluit van het college op 19 oktober 2020 (iets meer dan een jaar na het contact!). Daarin wordt ingaande 28 juli 2020 een voorziening toegekend voor de duur van een jaar. De discussie gaat over de omvang van de voorziening (ouders willen meer uren) en over de ingangsdatum van de voorziening (ouders willen de voorziening aansluitend aan de toegekende voorziening die afliep op 1 januari). In deze blog ga ik alleen in op de ingangsdatum.
De gronden van de ouders
De ouders vinden dat de ingangsdatum 1 januari moet zijn. Ze hebben tijdens het huisbezoek op 26 november 2019 te kennen gegeven jeugdhulp in de vorm van een pgb te willen aanvragen. Dit kan volgens hen worden opgevat als een aanvraag. Daarbij is de vertraging in de afhandeling van de aanvraag grotendeels niet aan hen te wijten. Ze vinden dat het redelijk is dat ook over de periode tussen de oude en de nieuwe indicatie pgb wordt betaald voor de zorg die geleverd is.
Is een aanvraag ingediend op 26 november?
In het hiervoor aangehaalde artikel 4:2 Awb staat dat de aanvraag schriftelijk moet worden ingediend. In artikel 4:1 Awb is bepaald dat dit ook mondeling kan, als dat bij wettelijk voorschrift is bepaald. In de Jeugdwet staat daarover niets maar in de gemeentelijke verordening kan worden bepaald dat een aanvraag ook mondeling kan worden ingediend. Dat is in dit geval overigens niet zo: de verordening van de gemeente Zundert (het college was verwerend bestuursorgaan in de uitspraak van de rechtbank) voorziet niet in de mogelijkheid een aanvraag mondeling in te dienen.
De verordening kent de meldprocedure: de jeugdige of de ouders kunnen een behoefte aan jeugdhulp melden bij het college. Daarna volgt een onderzoek en een gesprek dat leidt tot een gezinsplan. Pas na het onderzoek kunnen ouders of de jeugdige een aanvraag indienen. Een ondertekend gezinsplan kan door het college als aanvraag worden aangemerkt. Aldus de verordening van de gemeente Zundert, die overigens niet afwijkt van de verordeningen die de meeste gemeenten hanteren.
Ik zou menen dat de verordening het ten onrechte pas mogelijk maakt dat een aanvraag na het onderzoek kan worden ingediend. Ouders kunnen ook een aanvraag indienen als nog geen onderzoek is gedaan. De Algemene wet bestuursrecht biedt die mogelijkheid en een verordening kan op dat recht tot het indienen van een aanvraag geen inbreuk maken. In deze casus hadden ouders dus een aanvraag kunnen indienen. Maar dat hebben ze niet gedaan. Wel is er een huisbezoek geweest en een gezinsplan opgesteld, respectievelijk op 26 november 2019 en op 17 januari 2020. Kan daaruit worden afgeleid dat een aanvraag is ingediend?
Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank overweegt allereerst dat de Jeugdwet geen aanvraagprocedure kent die afwijkt van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht is een aanvraag vormvrij volgens de rechtbank. De rechtbank is van oordeel dat in november 2019 – tijdens het huisbezoek – al duidelijk was dat de jongen nog steeds een hulpvraag had en dat hij voortzetting van zijn voorziening wenste. Met het gezinsplan van 17 januari 2020 werd duidelijker wat die hulpvraag was en welke jeugdhulp hij voor ogen had. Het gezinsplan kan volgens de rechtbank worden aangemerkt als een aanvraag. Daarom gaat de rechtbank ook uit van een eerdere datum dan de ingangsdatum die het college had gehanteerd. De rechtbank acht het redelijk om aan te sluiten bij de einddatum van de vorige indicatie, 1 januari 2020.
Conclusie
Uit de uitspraak kan de conclusie worden getrokken dat voor het indienen van een aanvraag weinig formaliteiten nodig zijn. De rechtbank overweegt zelfs dat de aanvraag vormvrij is. Voor zover ze daarmee bedoelt dat er niet veel nodig is om te spreken van een aanvraag ben ik het daarmee eens. Maar de Algemene wet bestuursrecht vereist wel een schriftelijke aanvraag; dat lijkt me toch een vormvereiste. Aan dat vereiste is in deze casus ook voldaan: weliswaar niet tijdens het huisbezoek (daar is alleen gesproken over de hulp) maar wel in het gezinsplan dat op 17 januari 2020 aldus de rechtbank. Uit de uitspraak blijkt niet of dit plan wel ondertekend is. De gemeentelijke verordening stelt de ondertekening wel als een vereiste. Kennelijk vindt de rechtbank dat niet nodig en ik kan haar daarin wel volgen.
De gemeente heeft in de verordening een werkwijze vastgelegd die afwijkt van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank Rotterdam heeft daarvan al overwogen dat die werkwijze een procedure oplevert die in strijd is met de Jeugdwet.[2] De rechtbank Oost-Brabant oordeelde eerder dat het college niet tijdig heeft besloten op een melding van ouders ondanks het ontbreken van een formele aanvraag. Het college had dan maar een aanvraagformulier moeten sturen aan ouders, aldus de rechtbank.[3] De lijn in deze rechtspraak is dat de melding als een aanvraag in de zin van artikel 4:2 Awb wordt gezien.[4]
Helaas heeft de Centrale Raad van Beroep nog geen uitspraak gedaan over de vragen die hiervoor de revue zijn gepasseerd. De (nieuwe) modelverordening van de VNG laat gemeenten de keuze tussen de meldingsprocedure (zoals hiervoor voor de gemeente Zundert beschreven) en de aanvraagprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht. Het lijkt mij verstandig om voor deze laatste optie te kiezen. Duidelijker voor de burger en in lijn met de wet.
3 december 2022
Willie Elferink
[1] Rb. Zeeland-West-Brabant 23 november 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:6994
[2] Rb. Rotterdam 18 maart 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:2333
[3] Rb. Oost-Brabant 10 oktober 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:4981
[4] Rb. Overijssel 15 maart 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:714