Inleiding
In een recente uitspraak[1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS of Afdeling) zich uitgelaten over de vraag of de gecertificeerde instelling is aan te merken als een bestuursorgaan. Hierna volgt wat de Afdeling heeft geoordeeld. Eerst nog wat een bestuursorgaan eigenlijk is en waarom het belangrijk is om te weten of iets een bestuursorgaan is.
Bestuursorganen
Volgens artikel 1.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is een bestuursorgaan
- een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
- een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Als sprake is van een bestuursorgaan dan heeft dat orgaan bevoegdheden om eenzijdig de rechtspositie van anderen te bepalen. Daarvoor gelden dan in ieder geval ook de regels van de Algemene wet bestuursrecht. Tegen bepaalde beslissingen van bestuursorganen kunnen burgers op grond van de Algemene wet bestuursrecht beroep bij de bestuursrechter instellen (in de meeste gevallen nadat de betrokkene eerst bezwaar heeft ingediend).
A-organen
De Algemene wet bestuursrecht kent twee soorten bestuursorganen. Die zijn in de wet gedefinieerd in artikel 1 onder a. en b. Vandaar dat men die organen a-organen of b-organen noemt. Over het algemeen is wel duidelijk wat a-organen zijn. Dat zijn de organen waarvan de rechtspersoon door publiekrechtelijke regels is ingesteld. Denk bijvoorbeeld aan de gemeente. Die is in de Gemeentewet ingesteld. De organen van de gemeente, in ieder geval de gemeenteraad, de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders, zijn dan a-bestuursorganen. Zij kunnen eenzijdig besluiten nemen die voor de burgers bindend zijn. Denk daarbij aan het verlenen van subsidies, vergunningen of het opleggen van boetes of belastingen.
B-organen
Ingewikkelder is wat b-organen zijn. Dat zijn anderen die met “enig openbaar gezag” bekleed zijn. Die hebben dus op bepaalde gebieden openbaar gezag. Dat geldt bijvoorbeeld voor de garagehouder, tevens APK-keuringsstation. Voor zover de garagehouder mijn auto onderhoudt geldt het privaatrecht: we maken afspraken op basis van overeenstemming. Maar op het moment dat de garagehouder mijn auto keurt in het kader van de APK-keuring, treedt deze op als b-bestuursorgaan. In zoverre en enkel voor die handelingen is de garagehouder aan te merken als bestuursorgaan. De garagehouder keurt mijn auto goed of niet, overeenstemming is niet aan de orde. Het gaat er bij de b-organen om dat zij beslissingen mogen nemen waarbij de rechtspositie van anderen eenzijdig wordt bepaald.[2] Openbaar gezag kan in beginsel alleen bij wettelijk voorschrift worden toegekend.
Is een gecertificeerde instelling een bestuursorgaan?
Een gecertificeerde instelling (hierna GI) is door de kinderrechter aangewezen om de regie te voeren bij een ondertoezichtstelling. In dat kader neemt de GI allerlei beslissingen. Is de GI, als zij die beslissingen neemt, een bestuursorgaan? Het zou dan in ieder geval een b-bestuursorgaan moeten zijn. Maar is sprake van een eenzijdige bepaling van de rechtspositie van (ouders van) het onder toezicht gestelde kind? Vaak niet, de jeugdbeschermer van de GI zal zoveel mogelijk in overleg door middel van overtuiging handelen. Toch zal de GI ook af en toe eenzijdig bepalen wat van ouders of kind mag worden verwacht.[3] Dat is bijvoorbeeld het geval bij het geven van een schriftelijke aanwijzing als bedoeld in artikel 1:263 Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Door middel van de aanwijzing worden ouders of het kind verplicht iets te doen of na te laten. Zij moeten zich aan de aanwijzing houden. De GI bepaalt dus eenzijdig wat de rechtspositie van ouders of kind is. Dat betekent dat de GI in zoverre een bestuursorgaan is. In het Autorisatiebesluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 9 juli 2015 heeft de minister bepaald voor welke taken de GI is aan te merken als bestuursorgaan. Het betreft de volgende vijf taken:
- het geven van een schriftelijke aanwijzing als bedoeld in artikel 1:263 BW;
- het schriftelijk beslissen op intrekking van de aanwijzing als bedoeld in artikel 1:265 BW;
- het besluit tot beëindiging van de uithuisplaatsing als bedoeld in artikel 1:265d BW;
- de beslissing tot beperking in contact ouder-kind als bedoeld in artikel 1:265f BW;
- de beslissingen als bedoeld in paragraaf 7.3 Jeugdwet (inzage in en het bewaren en vernietigen van bescheiden).
Als sprake is van een bestuursorgaan, gelden voor dat orgaan de regels van de Algemene wet bestuursrecht. Dat wil ook zeggen dat in beginsel beroep bij de bestuursrechter openstaat. Bij wettelijk voorschrift kan daarvan worden afgeweken. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de schriftelijke aanwijzing. Het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat daartegen beroep bij de kinderrechter openstaat Of, preciezer geformuleerd, een verzoek om vervallenverklaring kan worden ingediend). De kinderrechter toetst het besluit dan wel aan de hand van de Algemene wet bestuursrecht en ongeschreven regels van bestuursrecht.
De casus
In de casus die tot de uitspraak van de Afdeling leidde ging het om de reactie van de GI op een bericht van het onder toezicht gestelde kind dat zij haar moeder machtigde om namens haar alle communicatie met de GI over te nemen. De GI weigerde de moeder als gemachtigde omdat zij volgens de GI een negatief effect had op de hulpverlening. Het bezwaar dat tegen deze weigering was gericht verklaarde de GI niet-ontvankelijk omdat de weigering niet zou zien op een van de vijf hierboven genoemde taken. De GI meende dat zij in die zin niet met enig openbaar gezag bekleed was.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling overweegt allereerst dat de GI niet een a-orgaan is: het is immers geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Wellicht is sprake van een b-orgaan maar dan moet de GI openbaar gezag hebben dat is gebaseerd op een wettelijk voorschrift. De Afdeling sluit vervolgens aan bij het Autorisatiebesluit. Dat zijn de taken op grond waarvan de GI is aan te merken als bestuursorgaan. De ondertoezichtstelling van het kind en daarmee het in dat kader weigeren van het corresponderen met de moeder – valt niet onder een van deze vijf taken. Omdat GI met de weigering niet handelde in de uitoefening van een van de taken waarvoor zij met openbaar gezag is bekleed, handelde de GI niet in de hoedanigheid van bestuursorgaan. Bestuursrechtelijk beroep stond dus niet open.
Noot
Met de uitspraak is duidelijk in welke gevallen de GI handelt als bestuursorgaan. Hierover was in de praktijk onduidelijkheid. De vraag of Veilig Thuis is aan te merken als bestuursorgaan is eerder aan de orde geweest in een uitspraak van de rechtbank. De rechter kwam in die zaak tot de conclusie dat Veilig Thuis niet aan te merken is als bestuursorgaan.[4] Fijn dat er duidelijkheid is.
Willie Elferink
14 september 2023
[1] ABRS 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3391
[2] ABRS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379 en 3394
[3] Zie daarover W. Elferink, De beoordeling van schriftelijke aanwijzingen bij een ondertoezichtstelling, Tijdschrift voor Familie- en jeugdrecht 2021/13.
[4] Rechtbank Limburg 3 april 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:4000