Inleiding
De Centrale Raad van Beroep heeft een uitspraak gedaan die nu eens niet over de eigen kracht gaat maar over de inzet van jeugdhulp door een jeugdhulpaanbieder.[1] De hogerberoepsrechter vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant[2], herroept het primaire besluit van het college en voorziet zelf in de zaak.
Casus
In deze zaak gaat het om een kind dat ten tijde van de het primaire besluit 15 jaar was. In 2016, op tienjarige leeftijd, is ze hard op haar hoofd geraakt met een hockeystick tijdens gymles. Daaraan heeft ze lichamelijke – en psychische klachten overgehouden. Naar aanleiding van een verwijzing door de huisarts heeft zorgaanbieder Braincare een verzoek om jeugdhulp ingediend bij het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). Het college heeft in 2018 een arrangement voor jeugdhulp geaccordeerd.
Ouders wensen in november 2018 dat een andere zorgaanbieder, Jaxie, wordt ingezet en zij vragen het college om een verwijzing naar die zorgaanbieder. Het college meldt per mail dat (nog) geen indicatie wordt afgegeven omdat Veilig Thuis (VT) het onderzoek heeft heropend en nog een advies moet uitbrengen.
Het advies en het primaire besluit
VT geeft eind 2018 een advies over de in te zetten hulp voor het kind: een revalidatietraject in combinatie met systeemtherapie voor het gezin en plaatsing op de Openluchtschool. Geadviseerd wordt ook geen andere hulp in te zetten. Enkele weken later is er een overleg tussen VT, de raad voor de kinderbescherming en Jeugdbescherming Brabant met de ouders. Er is een impasse (ik ga ervan uit dat dit komt omdat ouders de hulp niet accepteren) en de raad wordt verzocht een onderzoek in te stellen om te bezien welke hulp nodig is voor het kind.
Uiteindelijk verzoeken ouders het college in mei 2020 (ruim 1,5 jaar later dus) om een besluit te nemen op de aanvraag van november 2018. Ze vragen ook een vergoeding van gemaakte kosten bij de zorgaanbieder Jaxie over de periode januari tot en met juni 2019.
Het college besluit op 2 juni 2020 laatstgenoemd verzoek af te wijzen: er was immers geen geldige verwijzing naar deze zorgaanbieder. Bovendien heeft Jaxie zorg aangeboden die niet is opgenomen in het advies van Veilig Thuis. Ouders maken bezwaar tegen dit besluit.
Het besluit op bezwaar
Het college stelt zich in het besluit op bezwaar met datum 8 juni 2021 op het standpunt dat het volledige budget van het in 2018 geaccordeerde arrangement is verstrekt aan Braincare en de door Braincare ingeschakelde onderaannemer. Nadat Braincare in november 2018 is gestopt is er geen vervolgarrangement gekomen en dus ook geen nieuw budget. Het college stelt ook dat het geen nieuwe indicatie heeft gesteld en dat dit ook is meegedeeld aan ouders. Eerst moest het advies van VT worden uitgebracht. Ouders hebben er zelf voor gekozen de hulp van Jaxie in te zetten en zelf te betalen. De raad deed onderzoek in de betreffende periode en de ouders hebben Jaxie ingezet terwijl die aanbieder niet is genoemd in het advies van VT. Dat komt voor rekening ouders. Het bezwaar wordt ongegrond verklaard.
Het beroep van ouders
De ouders voeren in beroep aan dat het besluit niet voldoende gemotiveerd is. Niet VT maar het college is verantwoordelijk voor het juist indiceren op grond van de Jeugdwet. Het onderzoek van VT is verder onzorgvuldig. Het college heeft niet voldaan aan de vergewisplicht van artikel 3:9 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ouders wilden inzage in de onderliggende stukken maar die heeft VT niet laten zien. Daardoor kunnen zij de onderbouwing van het advies niet betwisten. Jaxie was geen nieuwe zorgaanbieder; op verzoek van Braincare was Jaxie al gestart met de hulp.
Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat het kind jeugdhulp nodig had in de periode in geding. Wel is in geschil of de kosten die ouders hebben gemaakt in de periode januari tot en met juni 2019 hebben gemaakt voor de inzet van Jaxie moeten vergoeden. Uit het evaluatieverslag van de behandelend psycholoog van Jaxie blijkt dat het kind door ouders en Braincare is aangemeld voor hulp en dat er gesprekken waren over een vervolgarrangement. Braincare stopte echter abrupt en er kwam geen vervolgarrangement en dus ook geen nieuw budget. In overleg met ouders heeft de psycholoog van Jaxie de behandeling voortgezet, zij het dat ouders de betreffende behandeling zelf hebben vergoed. In het VT advies wordt Jaxie niet als zorgaanbieder genoemd. Het college was niet gehouden de kosten daarvan te vergoeden aan ouders. Die komen voor rekening en risico van de ouders.
Het oordeel van de Centrale Raad van Beroep
In de uitspraak in hoger beroep geeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) meer inzicht in de aard van het onderzoek van de raad voor de kinderbescherming. Er zou sprake zijn van kindermishandeling en schoolverzuim volgens VT. Dat was de aanleiding voor het onderzoek van de raad dat eindigde in een verzoek om ondertoezichtstelling dat echter kort voor de zitting bij de kinderrechter werd ingetrokken. Volgens ouders hebben diverse behandelaren en ook de jeugdarts geconstateerd dat van kindermishandeling geen sprake was en de kinderrechter (die de zitting wel heeft laten doorgaan en ouders en het kind apart heeft gehoord) heeft van het kind gehoord dat ze het heel moeilijk vindt dat ze lange tijd niet is geloofd dat ze niet in staat was naar school te gaan. De kinderrechter was van oordeel dat het voor de jeugdige en haar ouders een lang, belastend en emotioneel traject is geweest en heeft het verzoek om ondertoezichtstelling afgewezen.
De CRvB oordeelt daar verder niet over, het gaat natuurlijk over het verzoek van ouders. Voor het college had daarbij op de voorgrond moeten staan dat het kind jeugdhulp nodig had in de periode in geding. Dat het geen besluit mocht nemen vanwege het onderzoek van VT en van de raad is onjuist. Het bestreden besluit is alleen om die reden al onrechtmatig. Dat het college gebonden is aan het advies van VT is eveneens onjuist: er is geen wettelijke grondslag voor het inwinnen van een advies van VT en voor het verplicht opvolgen daarvan. Bij de toepassing van artikel 2.3 Jeugdwet speelt VT in principe geen rol. Dat er een handelingsprotocol Veilig Thuis 2019 is en daarom (bindend) advies zou moeten worden ingewonnen doet daaraan niet af. Het college is daaraan niet gebonden. Dat neemt niet weg dat het college VT om advies kan vragen. Als dat advies wordt uitgebracht moet het college zich vergewissen van de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies. Uit het advies van VT blijkt niet wie met welke expertise, op grond van welke informatie, onderzoeksactiviteiten en overwegingen tot de conclusies in het advies is gekomen. Het advies is te summier en het college had dan ook nadere toelichting moeten vragen. Het advies is bovendien tegenstrijdig omdat enerzijds wordt geadviseerd geen nieuwe hulpverlening op te starten en anderzijds wordt geadviseerd nieuwe behandelingen door nieuwe hulpverleners in te zetten.
De Centrale Raad van Beroep voorziet zelf (!)
Conclusie van de CRvB is dat de bestreden uitspraak moet worden vernietigd, dat het beroep gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit wordt vernietigd. Dan gebeurt er iets wat niet vaak voorkomt: de CRvB voorziet zelf in de zaak en bepaalt dat het primaire besluit wordt herroepen en dat het college de kosten van de jeugdhulp in de periode in geding moet betalen. Daarnaast worden de ouders in de gelegenheid gesteld een specificatie van de geleden schade over te leggen. Daarover zal de CRvB dan nog later beslissen. De rechtvaardiging om zelf in de zaak te voorzien ziet de CRvB in de omstandigheid dat niet in geschil is dat jeugdhulp voor het kind noodzakelijk was maar dat een onderzoek van het college achterwege is gebleven. Daarom en ook gelet op het tijdsverloop voorziet de hogerberoepsrechter zelf in de zaak.
Noot
- Een bijzondere zaak waarin heel veel thema’s uit de Jeugdwet aan de orde komen en een bijzonderheid in die zin dat de CRvB zelf in de zaak voorziet. Een paar korte opmerkingen.
- Allereerst valt op dat de ouders van het kind na een verwijzing door de huisarts een voorziening voor jeugdhulp hebben gekregen, medio 20218, op verzoek van de zorgaanbieder. Dat laatste blijkt uit de overwegingen die de rechtbank maakte. Mijn vraag is dan: hoezo na een verwijzing van de huisarts nog een voorziening toekennen? De Jeugdwet bepaalt dat de huisarts kan verwijzen naar jeugdhulp. Voor het college ligt er dan naar mijn idee geen taak meer. Afgaande op de parlementaire geschiedenis[3] ligt er immers na een verwijzing door de huisarts geen inhoudelijke taak meer voor het college. Dat neemt overigens niet weg dat de gemeenteraad in de jeugdhulpverordening kan bepalen dat nog een beschikking volgt maar die ziet niet op de inhoud van de hulp maar op de financiering. In Etten-Leur is dat ook gebeurd: de verordening van de gemeente Etten-Leur bepaalt dat het college zorgt voor de inzet van jeugdhulp na een verwijzing van de huisarts naar een jeugdhulpaanbieder voor zover de jeugdhulpaanbieder van oordeel is dat de inzet van jeugdhulp nodig is. Op verzoek van ouders legt het college dit vast in een beschikking. Ik zou denken dat er niet beschikt hoeft te worden: kennelijk zijn de huisarts en de aanbieder het eens. Ik lees niet dat ouders om een beschikking hebben gevraagd.
- Vervolgens vraag ik me af hoe een zorgaanbieder een voorziening op het gebied van jeugdhulp aan het college kan vragen. De aanbieder is niet per definitie een belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en alleen een belanghebbende kan een aanvraag indienen.
- Overigens is dit niet het besluit waarover de procedure gaat maar het bevreemdt wel.Op 28 november 2018 verzoeken ouders een verwijzing naar Jaxie ten behoeve van een traumabehandeling voor het kind. En dan beginnen de problemen. Er zijn vermoedens van kindermishandeling en ongeoorloofd schoolverzuim. VT is ingeschakeld en in een soort beschermingstafel wordt met ouders, jeugdbescherming Brabant en raad voor de kinderbescherming afgesproken dat de raad onderzoek zal doen. Het college is hier kennelijk zo van onder de indruk dat geen besluit op de aanvraag wordt genomen. Bijna 1,5 jaar later, op 19 mei 2020, vragen ouders (die dan juridische bijstand hebben ingeschakeld) het college om een besluit te nemen op de aanvraag. Dat leidt tot het primaire besluit van 22 juni 2020 waarin het college afwijzend beslist. Het bezwaar wordt dan vervolgens behandeld en in het besluit op bezwaar van 8 juni 2021, bijna een jaar later, handhaaft het college het besluit.
- Uit de uitspraak van de CRvB lijk je af te kunnen leiden dat het allemaal zo lang heeft geduurd omdat het college wilde afwachten hoe de raad voor de kinderbescherming zou rapporteren. Die concludeerde in het rapport kennelijk dat er aanleiding was de kinderrechter om een ondertoezichtstelling te verzoeken. Net voor de behandeling van dat verzoek heeft de raad voor de kinderbescherming het verzoek ingetrokken. Dat is desalniettemin wel behandeld door de kinderrechter en die heeft, gehoord de ouders en het kind, het verzoek, begin januari 2021, afgewezen.
- Maar moet het college wachten op het onderzoek van de raad voor de kinderbescherming, op het advies van VT en is dat advies dan bindend? Nee natuurlijk, het onderzoek naar een ondertoezichtstelling luidt misschien de fase van gedwongen jeugdzorg in maar betekent niet dat het college niet meer bevoegd zou zijn. Dat geldt ook voor het advies van VT: het college lijkt van mening te zijn dat het advies VT moet worden afgewacht en laat daarom een eigen onderzoek achterwege. Op grond waarvan het college dat meent is mij volstrekt onduidelijk. Het standpunt dat het advies van VT bindend zou zijn, raakt kant noch wal. Het gevolg van dat al is dat ouders en kind aan het lijntje worden gehouden en dat uiteindelijk ruim 2,5 jaar na het indienen van de aanvraag een definitieve beslissing van het college wordt bekend gemaakt. De kinderrechter was al van oordeel dat het voor het kind en de ouders een lang, belasten en emotioneel traject is geweest maar bestuursrechtelijk loopt het nog even door.
- Het oordeel van de CRvB is uiteindelijk weinig verrassend: er is geen wettelijke grondslag voor een advies van VT (laat staan voor een bindend advies) en, voor zo ver het college het advies nodig had, had het zich ervan moeten vergewissen of het advies zorgvuldig tot stand was gekomen. Onbegrijpelijk is het naar mijn mening dat het college op dit advies is afgegaan. Het is opgenomen onder overweging 4.8.2. Eigenlijk staat er, over de aanvraag van ouders, alleen dat VT wil dat er een opname komt in het revalidatiecentrum, dat het kind wordt aangemeld op een bepaalde school en dat er systeemtherapie komt. Enige motivering zit er niet bij en wie met welke expertise en welk onderzoek tot deze conclusie komt is evenmin duidelijk. Je begrijpt niet dat een college een advies van deze kwaliteit zonder meer opvolgt.
- Bijzonder is dat de CRvB zelf in de zaak voorziet. Dat doet hij bijna nooit omdat de lijn is dat, zolang er nog onderzoek kan worden gedaan dat tot een andere conclusie zou kunnen leiden, de rechter niet zelf in de zaak mag voorzien.[4] Ik ben het daar niet mee eens en acht het altijd in het belang van het kind dat de rechter zoveel mogelijk het geschil beëindigt, zo nodig door zelf in de zaak te voorzien, mede gelet op de snelle ontwikkeling van een kind. Tijdsverloop noemt de CRvB ook hier als rechtvaardiging voor het zelf voorzien maar ook de omstandigheid dat niet in geschil is dat jeugdhulp nodig is en dat het college niet heeft onderzocht. Lijkt de CRvB hier wat soepeler te worden? Dat zou mij erg verheugen.
- Er komt nog een schadeprocedure maar over de periode in geding wordt het college veroordeeld tot betaling van € 2.593,75. De gemeente dient nog een bedrag van € 5.185,50 te betalen aan proceskosten. En dat allemaal terwijl niet in geschil was dat jeugdhulp nodig was.
Willie Elferink
5-11-2024
[1] Centrale Raad van Beroep 18 oktober 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:2040 (gemeente Etten-Leur).
[2] Rechtbank Zeeland-West-Brabant 24 maart 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:1460.
[3] Handelingen II 2012-2013, 33 684, nr. 3, pagina 147.
[4] CRvB 27 mei 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1150.