De Centrale Raad van Beroep, de Jeugdwet en hulphonden
De Centrale Raad van Beroep heeft zich in het kader van de Jeugdwet op 26 januari 2022[1] uitgelaten over de vraag of het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldebroek terecht een verzoek voor een vergoeding van kosten van de training van een hulphond heeft afgewezen. Dat deed de CRVB in hoger beroep, ingesteld door de aanvrager van de voorziening, tegen een uitspraak van de rechtbank Gelderland.[2] In deze blog zal ik de uitspraak nader analyseren.
De besluitvorming bij het college
Het gaat over een kind, geboren in 2009, dat bekend is met een autismespectrumstoornis, een verstandelijke beperking en een ontwikkelingsachterstand. Daarnaast is er vermoedelijk sprake van ADHD. Ze ontvangt al enkele jaren jeugdhulp in de vorm van hulp in natura van een zorgboerderij en een zorgaanbieder. Medio 2017 heeft de moeder van het meisje het college verzocht de kosten te vergoeden van een training van een hulphond. De training geschiedt door een gespecialiseerde trainer die de hond opleidt op een manier die aansluit bij de individuele behoeften van het kind in het licht van haar problematiek. Ze wordt actief betrokken bij deze opleiding. Het college heeft het verzoek afgewezen omdat de opleiding van de hulphond niet onder de werkingssfeer van de Jeugdwet valt. Het opleiden op zichzelf kan niet als ondersteuning van en hulp en zorg aan jeugdigen en hun ouders worden gezien. Ook wordt daarmee de deelname aan het maatschappelijk verkeer en het zelfstandig functioneren van eiseres niet bevorderd. Aan de vraag of jeugdhulp nodig is wordt daarom niet toegekomen.
Het beroep en de uitspraak van de rechtbank
In beroep voert de moeder van het kind aan dat wel sprake is van jeugdhulp. De training kan worden beschouwd als een vorm van begeleiding. De rechtbank volgt dit standpunt in die zin dat ze vindt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gevraagde voorziening niet onder de definitie van jeugdhulp valt. De inzet van de hulphond is er volgens de rechtbank primair op gericht het kind te ondersteunen in haar functiebeperking. De rechtbank vernietigt het besluit maar ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. De rechtbank is namelijk van oordeel dat de hond, en daarmee de opleiding van de hond, moet worden beschouwd als hulpmiddel. De hulpmiddelenzorg wordt bekostigd op grond van de Zorgverzekeringswet en die is, volgens de rechtbank, op grond van artikel 1.2, eerste lid, onder a, Jeugdwet voorliggend op de Jeugdwet zodat er geen ruimte is tot het verstrekken van een jeugdwetvoorziening. De moeder stelt vervolgens hoger beroep in bij de Centrale Raad van Beroep.
Kunnen hulpmiddelen jeugdhulp zijn?
In het kader van de Jeugdwet zijn ook door andere rechtbanken uitspraken gedaan over de vraag of de opleiding van een hulphond een jeugdwetvoorziening kan zijn. Die vraag is tweeledig: allereerst is de vraag of de Jeugdwet het überhaupt mogelijk maakt een hulpmiddel te verstrekken; met andere woorden kan een hulpmiddel een vorm van jeugdhulp zijn? Als een hulpmiddel geen jeugdhulp kan zijn is het vervolgens de vraag of de training van het hulpmiddel wel als jeugdhulp kan worden aangemerkt.
De definitie van jeugdhulp is vastgelegd in artikel 1.1 Jeugdwet. Het is een omvangrijke definitie. Kort gezegd komt die erop neer dat als jeugdhulp is aan te merken:
- Ondersteuning van hulp en zorg. Te denken valt aan ambulante behandeling van de jeugdige maar ook verblijf elders.
- Bevorderen van deelname aan het maatschappelijk verkeer. Hierbij gaat het met name om begeleiding.
- Persoonlijke verzorging. Die omvat in ieder geval de hulp en zorg bij algemene dagelijkse levensverrichtingen.
Uit de definitie is niet direct af te leiden dat een hulpmiddel geen jeugdhulp kan zijn. Wel lijkt het meer te gaan om activiteiten (behandeling, begeleiding, verzorging) dan om hulpmiddelen. Op grond van andere wetten, zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Zorgverzekeringswet, behoren hulpmiddelen tot het zorgpakket. Aangenomen wordt dan ook dat hulpmiddelen geen jeugdhulp kunnen zijn.
Dit standpunt lijkt te worden bevestigd in de wetsgeschiedenis, zij het op een wat indirecte wijze. In artikel 1.2, eerste lid, onder b, Jeugdwet stond oorspronkelijk, samengevat, dat een voorziening op het gebied van jeugdhulp niet hoeft te worden getroffen als een voorziening op grond van een andere wet mogelijk is, met uitzondering van een voorziening “op het gebied van maatschappelijke ondersteuning”. Dat laatste deel van het artikellid is bij nota van wijziging[3] van de Jeugdwet gewijzigd naar “met uitzondering van een maatwerkvoorziening inhoudende begeleiding”. Uit de toelichting bij die nota van wijziging zou kunnen worden afgeleid dat de wetgever niet beoogd heeft hulpmiddelen (in ieder geval in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning) als jeugdhulpvoorziening aan te merken. De wijziging van de tekst was nodig omdat anders: “ook woningaanpassingen en hulpmiddelen onder de Jeugdwet vallen, terwijl hier alleen de maatwerkvoorziening “begeleiding” (art. 1.1.1 Wmo 2015) is bedoeld.”, aldus de wetgever. In de rechtspraak is hiernaar verwezen en geoordeeld dat een woningaanpassing, gelet hierop, niet aan te merken is als jeugdhulp.[4]
Kan de training van een hulpmiddel jeugdhulp zijn?
De rechtbank Gelderland oordeelde blijkens bovengenoemde uitspraak dat de training wel kan worden aangemerkt als jeugdhulp maar dat er een “voorliggende” voorziening is. Met voorliggende voorziening doelt de rechtbank op “andere voorziening”, een voorziening die op grond van een andere wet wordt geboden. Op grond van artikel 1.2 Jeugdwet is het college niet gehouden een voorziening op grond van de Jeugdwet te verstrekken als diezelfde voorziening op grond van een andere wet, zoals de Zorgverzekeringwet, kan worden verkregen. Daarvan is in dit geval sprake, aldus de rechtbank Gelderland.
Andere rechtbanken zijn ook van oordeel dat de training van een hulphond kan worden gezien als jeugdhulp.[5] Het standpunt dat de Zorgverzekeringswet dezelfde voorziening biedt wordt door deze rechtbanken niet gevolgd: de hulphond zit immers niet in het basispakket van de Zorgverzekeringwet, dus kan iemand niet dezelfde voorziening op grond van een andere wet dan de Jeugdwet verkrijgen, is het oordeel van deze rechtbanken.
Wel of geen jeugdhulp? Het hoger beroep.
De moeder van het kind is tegen de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij de Centrale Raad van Beroep. In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep krijgt de zaak een onverwachte wending (althans voor die personen die alleen de uitspraken kunnen lezen). Het blijkt namelijk dat het college niet alleen de voorziening heeft afgewezen omdat volgens het college de honden niet onder de Jeugdwet vallen maar ook omdat de effectiviteit van de hulphond niet is onderbouwd en vanuit de Jeugdwet al deskundige hulp wordt geboden. Helemaal duidelijk is de betreffende overweging van de Centrale Raad van Beroep (1.3) niet: aan het slot van de overweging overweegt de Centrale Raad van Beroep dat het bestreden besluit berust op het standpunt dat het opleiden van een hond tot hulphond niet onder de definitie van jeugdhulp als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet valt. Dus toch alleen de vraag of sprake is van jeugdhulp? Of ook de andere afwijzingsgronden? Ik kom hierop straks nog terug.
In hoger beroep voert de moeder van het kind aan dat de opleiding niet alleen ziet op de hond. Er is ook sprake van een opleidingstraject waarbij ook het baasje van de hond (het kind dus) intensief wordt begeleid. Deze grond slaagt: de Centrale Raad van Beroep oordeelt dat de rechtbank zich heeft beperkt tot de vraag of de afwijzing van de voorziening voor jeugdhulp bestaande uit een (opleiding tot) hulphond door het college voldoende is gemotiveerd. Maar er is niet voldoende gekeken naar de gevolgen voor het kind: een hulphond kan haar fysiek afschermen van andere mensen en kan aangeven wanneer zij overprikkeld (in de uitspraak geschreven als “overprikkelt”) raakt. De beperkingen van het kind in de zelfredzaamheid en participatie worden hiermee weggenomen. De redenering van de rechtbank dat ook de Zorgverzekeringswet eenzelfde voorziening biedt, volgt de Centrale Raad van Beroep niet: wellicht zou dat het geval zijn geweest als het uitsluitend om de hond ging maar in dit geval gaat het om begeleiding, zelfredzaamheid en participatie van het kind. Ofschoon de Centrale Raad van Beroep dat niet expliciet overweegt concludeer ik hieruit dat de opleiding van een hulphond kan worden aangemerkt als jeugdhulp als de opleiding strekt tot de realisering van doelen van artikel 2.3 Jeugdwet: gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren.
Wel of geen goed onderzoek? Het hoger beroep
Dat de opleiding in dit geval kan worden aangemerkt als jeugdhulp wil nog niet zeggen dat de voorziening ook daadwerkelijk moet worden getroffen. De Centrale Raad van Beroep behandelt vervolgens de vraag of dit het geval is. Dat is op zich merkwaardig omdat het college de voorziening blijkens de eerder genoemde overweging 1.3 alleen had afgewezen omdat geen sprake was van jeugdhulp. Een terugverwijzing naar het college had voor de hand gelegen. Gelukkig heeft de Centrale Raad van Beroep dat niet gedaan. Gelukkig, omdat de procedure dan nog langer had geduurd. Het is goed dat de rechtspraak zich beijvert voor een definitieve beslechting van het geschil.
De Centrale Raad van Beroep overweegt dat de aanvraag is besproken met een (SKJ) geregistreerd jeugdzorgwerker van het Centrum voor jeugd en gezin. Verder is informatie ingewonnen bij de beide hiervoor genoemde jeugdhulpaanbieders en de school van het kind (artikel 2.7 Jeugdwet). Daarmee is voldoende onderzoek gedaan aldus de Centrale Raad van Beroep. Wat meer motivering had wel gekund hier: het feit dat er een gesprek is geweest en informatie is ingewonnen wil nog niet zeggen dat er goed onderzoek is gedaan zou ik menen. Uit de uitspraak leid ik af dat tegen de kwaliteit van het onderzoek gronden zijn aangevoerd. Dan is deze overweging wel erg mager.
Effectieve of niet-effectieve hulp? Het hoger beroep
Vervolgens oordeelt de Centrale Raad van Beroep of het standpunt van het college dat al voldoende hulp is ingezet juist is en of de opleiding en inzet van de hulphond voldoende effectief is.
Volgens de Centrale Raad van Beroep kan het standpunt van het college worden gevolgd: er is al voldoende hulp ingezet en de hulphond is niet bewezen effectief en heeft geen meerwaarde. Volgens de Centrale Raad van Beroep volgt uit wat in hoger beroep is aangevoerd niet dat het college het kind niet in staat heeft gesteld gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Het door het college ter zitting gemotiveerde standpunt dat – kort gezegd – de toegevoegde waarde van een hulphond onvoldoende is gebleken, vormt een toereikende grondslag om de gewenste voorziening voor jeugdhulp niet te verlenen. Daarna volgt nog een overweging waaruit volgens de Centrale Raad van Beroep blijkt dat er nog onvoldoende wetenschappelijk bewijs is over de werking van de hulphond.
Uit rechtspraak van verschillende rechtbanken kon al worden geconcludeerd dat het college ruimte heeft bij het bepalen van de voorziening die wordt ingezet.[6] De Centrale Raad van Beroep volgt dat: het college moet kunnen aantonen dat de voorziening die het getroffen heeft voldoende is om aan de doelen van artikel 2.3 Jeugdwet te werken. Dat ook een andere voorziening tot die doelen zou kunnen leiden maakt dat niet anders. Het college heeft, mits gemotiveerd, de keuzemogelijkheid.
Het standpunt van het college dat er onvoldoende bewezen effectiviteit is van de hulphond, volgt de Centrale Raad van Beroep eveneens. Dat hoeft niet veel verbazing te wekken: al in 2018 oordeelde deze hogerberoepsrechter in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning dat het standpunt van het college dat de toegevoegde waarde van een PTSS-hulphond – voor zover die zou zijn gelegen in het wegnemen van beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie – onvoldoende is gebleken, een toereikende grondslag vormt voor het niet toekennen van de gevraagde maatwerkvoorziening.[7] Dat standpunt huldigt de Centrale Raad van Beroep ook nu nog al lijkt het erop dat er wel ontwikkelingen zijn die tot een andere richting aanleiding kunnen geven. Overigens vind ik het argument dat de voorziening niet bewezen effectief is enigszins discutabel. Voor heel veel interventies op het gebied van de Jeugdwet geldt dat deze niet bewezen effectief zijn. Het Nederlands Jeugdinstituut biedt op zijn website een overzicht van 200 effectieve jeugdinterventies.[8] Dat is bij lange na niet het aantal interventies dat in het kader van de Jeugdwet wordt ingezet. Men kan zich afvragen waarom in het kader van de hulphond de effectiviteit een rol speelt terwijl dat in veel andere voorzieningen kennelijk geen rol van betekenis heeft. Het lijkt me een gelegenheidsargument.
Schending van artikel 6 EVRM
De procedure is gestart met een aanvraag in september 2017. In juni 2018 is het bezwaar door het college ongegrond verklaard. Een half jaar later, in januari 2019, heeft de rechtbank uitspraak gedaan. En niet eerder dan in februari 2022 weten de moeder en het kind uiteindelijk waar ze aan toe zijn door de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. De Centrale Raad van Beroep concludeert tot overschrijding van de redelijke termijn en kent de moeder en het kind op grond daarvan een schadevergoeding tot van € 500,-. Hieruit blijkt maar weer hoe stroperig bestuursrechtelijke procedures zijn. Vooral de lange duur van de behandeling in hoger beroep (meer dan drie jaren) is erg zorgelijk. In dit geval is de eindconclusie dat de moeder en het kind volgens de uitspraak geen aanspraak konden maken op de voorziening en is de schade beperkt tot frustratie over de lange duur van de procedure. Maar wat als de conclusie had moeten zijn dat de voorziening ten onrechte was afgewezen en had moeten worden toegekend? Dan was het kind 4,5 jaar verstoken geweest van de noodzakelijke hulp. Mijn conclusie: dit moet echt sneller!
Conclusie
Uit de uitspraak concludeer ik dat de opleiding van een hulphond mits die strekt tot het realiseren van de doelen van artikel 2.3 Jeugdwet moet worden aangemerkt als jeugdhulp. Het college heeft ruimte om een andere voorziening toe te kennen en mag in de afweging die aan het besluit vooraf gaat rekening houden met de al dan niet bewezen effectiviteit van de alternatieve voorziening. Een duidelijke uitspraak maar onduidelijk blijft of een hulpmiddel een vorm van jeugdhulp kan zijn.
20 februari 2022,
Willie Elferink
[1] CRVB 26 januari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:254
[2] Rb. Gelderland 22 januari 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:217
[3] TK 2014-2015, 33 983, nr. 7, pagina 17
[4] Rb. Zeeland-West-Brabant 12 februari 2020, ECLI:NL:RBZWB:2020:607
[5] Rb. Oost-Brabant 16 april 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:1735 en Rb. Den Haag 15 juli 2021,
ECLI:NL:RBDHA:2021:9155
[6] Rb. Gelderland 4 mei 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:2253; Rb. Den Haag 15 juli 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:9155; Rb. Rotterdam 7 mei 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:4008
[7] Centrale Raad van Beroep 12 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2785
[8] Zie https://www.nji.nl/nl/Databank/Databank-Effectieve-Jeugdinterventies