Inleiding
Als een rechtsmiddel (bezwaar of (hoger) beroep) wordt ingesteld tegen een besluit dan schort dat rechtsmiddel de werking van het besluit niet op. Je zou kunnen zeggen dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ervan uitgaat dat het besluit goed is; eerst bij een beoordeling van het besluit door het bestuursorgaan zelf of door de rechter kan een besluit worden herroepen (bezwaar) of vernietigd (beroep).
De Algemene wet bestuursrecht biedt wel een escape voor situaties waarin met spoed gehandeld moet worden: nadat bezwaar of beroep is ingediend kan aan de voorzieningenrechter van de bevoegde bestuursrechter worden gevraagd een voorlopige voorziening te treffen: artikel 8:81 Awb.
Tot nog toe biedt een verzoek om voorlopige voorziening weinig mogelijkheden bij besluiten die op grond van de Jeugdwet worden genomen. Maar er is wellicht een verandering op komst naar aanleiding van een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep. In deze bijdrage bespreek ik de belangrijkste blokkades voor een succesvol verzoek om een voorlopige voorziening. Vervolgens komt de genoemde uitspraak aan de orde.
Connexiteit
Voor een ontvankelijk verzoek om een voorlopige voorziening is connexiteit nodig. Dat betekent dat in ieder geval een bezwaar of beroep moet lopen waartegen het verzoek om een voorlopige voorziening zich richt; we noemen dat formele connexiteit.
Maar de gevraagde voorziening moet ook inhoudelijk te maken hebben met het besluit waartegen bezwaar of beroep is ingesteld: materiële connexiteit. Stel in 2020 verzoekt een ouder om een persoonsgebonden budget voor begeleiding van haar kind. Het college wijst het verzoek af en dat besluit handhaaft het college in bezwaar. De ouder gaat daartegen in beroep. We zijn dan inmiddels een jaar verder. In 2021 verzoekt de ouder opnieuw een persoonsgebonden budget voor dezelfde begeleiding. Het college wijst het verzoek opnieuw af. Zoals gezegd werkt het besluit tot weigering van het persoonsgebonden budget ook als bezwaar wordt ingediend. Helpt het dan als de ouder zou verzoeken om een voorlopige voorziening in het beroep tegen de beslissing van 2020?
Antwoord volgens de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep: nee. De voorzieningenrechter[1] overweegt: “Het verzoek strekt er uiteindelijk toe dat aan verzoekers op hun lopende aanvraag op dit moment – december 2021 – een pgb ter beschikking wordt gesteld. De lopende hogere beroepen hebben betrekking op jeugdhulp en daarvoor te verstrekken pgb’s voor eerdere periodes. Dit betekent dat niet is voldaan aan het materiële connexiteitsvereiste zodat het verzoek om een voorlopige voorziening niet-ontvankelijk moet worden verklaard.”
Nu gaat het bij verzoeken om jeugdhulp meestal over een bepaalde periode, vaak voor de duur van een jaar.[2] Tegen een besluit tot weigering staat eerst bezwaar bij het college open. De bezwarenprocedure duurt vaak al maanden en soms een jaar voordat een besluit op het bezwaar wordt genomen. Veelal zal een aanvraag voor een aansluitende periode tot hetzelfde besluit leiden. De eis van materiële connexiteit staat dan echter in de weg aan het vragen van een voorlopige voorziening voor de nieuwe periode. Dat wringt vaak omdat de hulp die in die nieuwe periode (volgens ouders) nodig is, vaak vrijwel dezelfde hulp is waarvoor in de voorafgaande periode de voorziening is geweigerd. Als achteraf blijkt dat die hulp wel nodig was, is dat in veel gevallen niet meer te herstellen en is de jeugdige de dupe. De feitelijke en de juridische werkelijkheid botsen hier met elkaar.
Spoedeisendheid
Een volgende eis is dat sprake moet zijn van spoedeisendheid. In de rechtspraak is standaard dat van een spoedeisend belang niet snel sprake is bij een financieel geschil (bijvoorbeeld over een persoonsgebonden budget). In beginsel kan namelijk na afloop van de bodemzaak het bedrag waarover het geschil gaat, alsnog worden betaald, zo nodig met vergoeding van de wettelijke rente. Als er geen onomkeerbare situatie dreigt, bijvoorbeeld faillissement of acute financiële nood, neemt de voorzieningenrechter geen spoedeisend belang aan.[3]
Gelukkig wordt aan deze – enigszins rigide – opstelling soms voorbijgegaan. In een situatie waarin duidelijk was dat de jeugdige niet zonder begeleiding thuis kon zijn en de verzorgende ouder op bepaalde momenten niet thuis kon zijn vanwege werk vond de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam dat er voldoende spoedeisend belang was om een voorziening te treffen in die zin dat een aanvullend persoonsgebonden budget werd verstrekt voor begeleiding binnen het sociaal netwerk.[4] Terecht naar mijn mening: zeker bij jeugdigen is het van belang een goede en snelle oplossing van het probleem te bewerkstelligen. De (gezonde en veilige) ontwikkeling van een jeugdige is naar mijn mening van zo groot belang dat bijna per definitie sprake is van een spoedeisend belang. Helaas zie je maar zelden uitspraken als hier genoemd. Hierna wordt een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep besproken die wellicht aanleiding is om te veronderstellen dat de bestuursrechter tot een wat minder rigide opstelling komt als het gaat om de spoedeisendheid in relatie tot het geld.
Belangenafweging
Als is voldaan aan de eisen, dient de voorzieningenrechter vervolgens te beoordelen of er een noodzaak bestaat een voorlopige voorziening te treffen, gelet op de betrokken belangen. Daarbij speelt ook een rol de vraag of een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat het aangevallen besluit (van het college) of, in hoger beroep, de aangevallen uitspraak (van de rechtbank) niet in stand kan blijven.
Van zo’n belangenafweging was sprake is in een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep.[5] Hangende het hoger beroep tegen een uitspraak van de rechtbank waarin het besluit van het college tot het weigeren van een persoonsgebonden budget in stand werd gelaten, oordeelde de voorzieningenrechter over een verzoek om voorlopige voorziening van de ouders.
De casus was als volgt. Ouders verzochten om een voorziening voor begeleiding van de jeugdige in de vorm van een persoonsgebonden budget. Het college wees dit, ook na bezwaar af, omdat de hulp naar zijn mening beter door anderen dan ouders geboden kon worden via basiszorg, indien nodig aangevuld met meer specialistische hulp. De rechtbank volgde het college hierin en ouders stelden hoger beroep in bij de Centrale Raad van Beroep. Ouders verzochten tevens om een voorlopige voorziening.
Opvallend is dat het ging om een periode die al verstreken was: de beoordelingsperiode liep van 18 mei 2020 tot en met 29 december 2020. Je zou dus kunnen veronderstellen dat de rechter het verzoek om een voorlopige voorziening zou afwijzen omdat niet voldaan is aan de eis van spoedeisendheid: de periode is immers al verstreken. Mocht later blijken van een onjuist besluit dan kan alsnog betaald worden, eventueel met vergoeding van geleden schade.
Maar dat is niet wat de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep overweegt. Die benoemt wel dat de beoordelingsperiode is verstreken maar verbindt daaraan geen conclusies. In de volgende overweging beziet de voorzieningenrechter namelijk of sprake is van een besluit dat kennelijk onrechtmatig is of van een uitspraak van de rechtbank over dit besluit waarvan moet worden verwacht dat die in hoger beroep geen stand zal houden. We zijn dus de eis van spoedeisendheid dan al voorbij: de rechter gaat belangen afwegen. Wat blijkt dan: het college heeft ter zitting toegezegd dat verzoeker hulp kan krijgen bij het wijkteam. Verzoeker kan zich verder met een hulpvraag tot dat wijkteam richten en dan zal bezien worden welke hulp verstrekt wordt. Dus, aldus de voorzieningenrechter, zal geen schade ontstaan voor verzoeker als er geen voorlopige voorziening wordt getroffen. Het zou dan volgens de voorzieningenrechter te ingrijpend zijn om een voorlopige voorziening te treffen.
Conclusie
Over deze belangenafweging is natuurlijk ook van alles te zeggen, maar waar het mij om gaat is dat het hier gaat over een financieel geschil met betrekking tot een al verstreken periode. De standaardjurisprudentie van de rechtspraak volgend zou je zeggen dat er geen spoedeisend belang is en dat reeds daarom geen voorlopige voorziening kan worden getroffen. Maar de voorzieningenrechter passeert dat punt en gaat over tot een belangenafweging.
Dat is naar mijn mening een positieve ontwikkeling als dat betekent dat niet het geld maar (de ontwikkeling van) de jeugdige centraal staat. Want dat kan ook betekenen dat in zo’n geval – als de verwachting wel bestaat dat het bestreden besluit geen stand houdt – wel een voorlopige voorziening wordt getroffen, ook al is de periode waarop het besluit betrekking heeft al verstreken. Dat kan vervolgens dan ook zijn schaduw vooruitwerpen op door het college te nemen besluiten in een aansluitende periode. Het is natuurlijk afwachten of dit ook bestendige jurisprudentie wordt, maar het lijkt erop dat blokkades bij verzoeken om een voorlopige voorziening geslecht worden.
W. Elferink
18 augustus 2022
[1] Voorzieningenrechter Centrale Raad van Beroep 9 december 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:3105.
[2] Korter kan ook: zie bijvoorbeeld Rb. Gelderland 1 februari 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:412.
[3] Zie bijvoorbeeld Rb. Oost-Brabant 5 juli 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:3968.
[4] Rb. Rotterdam, 25 februari 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:1459.
[5] Voorzieningenrechter CRVB 3 augustus 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1819.